没有建设工程规划许可证就一定是违法建筑吗？

【被诉行为】

　　行政处罚决定书

【裁判观点】

　　南宁市青秀区人民法院认为：

第一，西乡塘区城管局具有行政处罚的法定职权。

　　依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第(五)项的规定，西乡塘区城管局作为城市管理综合行政执法机关，对其辖区内未经规划部门许可的违法建设行为具有行政处罚的法定职权。

第二，西乡塘区城管局作出《行政强制执行决定书》的事实不清、证据不足。

　　西乡塘区城管局只是认定原告未办理建设工程规划许可证擅自建房的事实即作出“限期拆除”的决定，而对于当地建房普遍缺少建设规划许可手续的原因未加考虑与分析，对于案涉房屋是否符合“无法采取改正措施消除影响的”情形也无任何说明，且在本案中亦未能提供相应的证据证明案涉房屋存在严重影响城市规划、无法采取改正措施消除影响而必须限期拆除的情形。

　　故，被告西乡塘区城管局作出本案《行政处罚决定书》，事实不清，证据不足。

第三，西乡塘区城管局作出《行政强制执行决定书》的程序违法。

　　本案中，西乡塘区城管局在作出处罚决定之前,虽然作出了《行政处罚告知书》，告知作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知享有陈述和申辩的权利。但该告知书并未依法送达潘女士，只是张贴在案涉房屋上，不能视为潘女士已经收到《行政处罚告知书》并能够及时行使陈述申辩的权利，潘女士在庭审中亦否认收到过该告知书。

　　西乡塘区城管局在作出处罚决定之前，未能依法保障原告行使陈述、申辩的权利，故其处罚程序违法。

【攻守双方】

　　委托人：潘女士

　　被告：南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局

　　被告：南宁市西乡塘区人民政府

　　代理律师：郭悦

【案情简介】

　　潘女士为南宁市西乡塘区某村村民，在该村拥有宅基地及房屋。2018年5月10日，潘女士见到西乡塘区城管局张贴的《行政处罚决定书》，得知其将潘女士的房屋认定为违法建设，并要求潘女士在7日内自行拆除房屋。

　　潘女士对该《行政处罚决定书》不服，向西乡塘区政府申请行政复议。2018年7月27日，潘女士收到复议机关的《行政复议决定书》，复议决定维持了《行政处罚决定书》。

　　潘女士认为，西乡塘区城管局作出的《行政处罚决定书》程序不当、实体违法，违反了包括《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》在内的诸多法律规定，最终认定案涉房屋系违法建设属处罚错误。西乡塘区政府作为复议机关，复议审查过程简单草率，其所作出的复议决定错误，亦应撤销。

　　本案由此引发。

【案件重点】

　　首先，相关部门并不能仅以无建设工程规划许可证来判定房屋是否属于违法建筑，一般还要考虑房屋建造的时间、房屋建造时的法律、法规是怎么规定的?房屋的建造符不符合当时的政策?以及没有办理建房手续的原因等。

　　本案中综合该村一队另有数十村民均在同一时间向法院起诉要求撤销西乡塘区城管局针对各自房屋作出的限期拆除决定来看，当地普遍存在建房缺少建设规划许可手续的情形，西乡塘区城管局对此未加以考虑与分析。

　　其次，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

　　从上述法条可以看出，对于违法建筑的处理方式不止是限期拆除一种，规划行政主管部门还可以采取责令停止建设、限期改正、罚款、没收实物或者违法收入等措施。其中对于“限期拆除”的，应当符合“无法采取改正措施消除影响的”情形。

　　本案中西乡塘区城管局认为潘女士的房屋应予拆除，但其对案涉房屋是否符合“无法采取改正措施消除影响的”情形无任何说明，且未提供证据予以证明，导致其作出的《行政处罚决定书》被法院撤销。

【法院裁判】