行政协议纠纷案

【攻守双方】

　　原告：大英县永佳纸业有限公司

　　被告：四川省大英县人民政府

　　被告：四川省大英县回马镇人民政府

【案情简介】

　　2013年7月，中共四川省遂宁市大英县委为落实上级党委、政府要求，实现节能减排目标，出台中共大英县委第23期《关于研究永佳纸业处置方案会议纪要》(以下简称《会议纪要》)，决定对大英县永佳纸业有限公司(以下简称永佳公司)进行关停征收。

　　根据《会议纪要》，四川省大英县人民政府(以下简称大英县政府)安排大英县回马镇政府(以下简称回马镇政府)于2013年9月6日与永佳公司签订了《大英县永佳纸业有限公司资产转让协议书》(以下简称《资产转让协议书》)，永佳公司关停退出造纸行业，回马镇政府受让永佳公司资产并支付对价。

　　协议签订后，永佳公司依约定履行了大部分义务，回马镇政府接受了永佳公司的厂房等资产后，于2014年4月4日前由大英县政府、回马镇政府共计支付了永佳公司补偿金322.4万元，之后经多次催收未再履行后续付款义务。

　　永佳公司认为其与回马镇政府签订的《资产转让协议书》系合法有效的行政合同，大英县政府、回马镇政府应当按约定履行付款义务。故诉至法院请求判令，大英县政府、回马镇政府支付永佳公司转让费人民币894.6万元及相应利息。

【错误观点】

　　大英县政府认为：

　　1、原审判决认定事实错误，且程序错误遗漏必须参加诉讼的当事人。

　　大英县政府并非案涉《资产转让协议书》的合同当事人，从未向永佳公司支付该协议项下“转让费”，且一审法院对涉案土地、房产的产权流转事实的认定存在错误;

　　原审认定永佳公司享有的资产权益涉及多个协议的履行及四川省高级人民法院(2006)川民终字第350号民事判决的执行情况，本案的处理结果与遂宁市龙洲建筑工程有限公司、徐涪江、唐生弟有利害关系，应通知其参加诉讼。

　　2、《资产转让协议书》是典型的民事合同，本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回起诉。

　　大英县政府或者回马镇政府都不具有实施收回国有土地使用权的法定职能，也不具有签订房屋征收补偿协议的法定职权;大英县政府从未对永佳公司的资产按法定程序作出任何的征收决定，亦未作出责令停产、关闭的决定。我国行政诉讼奉行行政机关被告恒定原则，《资产转让协议书》若为行政协议，作为协议当事人的回马镇政府没有相应的权利救济途径。

　　3、《资产转让协议书》系回马镇政府与永佳公司签署，大英县政府不是缔约当事方，该协议对大英县政府不具有法律约束力。原审判决直接判令大英县政府享有和承担《资产转让协议书》中的权利义务，与事实相冲突，也没有法律依据。

　　4、《资产转让协议书》的合同基本目的根本无法实现，继续履行已无可能，应予以解除。永佳公司实际上并未合法取得涉案的划拨国有土地使用权，包括相关房屋所有权，无论是大英县政府或者回马镇政府均不可能单方申请《资产转让协议书》约定受让的房地产转移过户登记，如继续履行只会对国家造成包括但不限于不能实际取得受让资产所有权等难以弥补的损失。

　　5、《资产转让协议书》即使不予解除，基于永佳公司存在违约情形，回马镇政府亦有权行使先履行抗辩权，即其有权不予支付剩余“转让费”。

　　6、原审判决结果严重损害国家利益和社会公共利益。若永佳纸业并未清算注销，其所谓“资产”也不能合法转让，仍然要求回马镇政府乃至大英县政府给付数以千万元的财政资金作价款，必将严重损害国家和广大人民群众的利益。

【案件重点】

　　界定行政协议有以下四个方面要素：

　　一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人;

　　二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标;

　　三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容;

　　四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。

　　在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致;二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责;是否为实现行政管理目标和公共服务;行政机关是否具有优益权。

　　本案案涉《资产转让协议书》系大英县政府为履行环境保护治理法定职责，由大英县政府通过回马镇政府与永佳公司订立协议替代行政决定，其意在通过受让涉污企业永佳公司资产，让永佳公司退出造纸行业，以实现节能减排和环境保护的行政管理目标，维护公共利益，符合上述行政协议的四个要素和两个标准，系行政协议，相应违约责任应由大英县政府承担。

　　同时，我国行政诉讼虽是奉行被告恒定原则，但并不影响作为行政协议一方当事人的行政机关的相关权利救济。在相对人不履行行政协议约定义务，行政机关又不能起诉行政相对人的情况下，行政机关可以通过申请非诉执行或者自己强制执行实现协议救济。行政机关可以作出要求相对人履行义务的决定，相对人拒不履行的，行政机关可以该决定为执行依据向人民法院申请强制执行或者自己强制执行。

　　故不存在案涉《资产转让协议书》若属行政协议，永佳公司不履行约定义务将导致行政机关无法救济的问题。据此，最高人民法院裁定驳回大英县政府的再审申请。