建设项目未批先建违法吗？

【被诉行为】

　　项目立项行政审批行为

【裁判观点】

　　江苏省泗洪县人民法院认为：

　　一、本案是否符合行政诉讼受理条件问题。

　　根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发[2007]64号)第二条规定，对政府出资的投资项目，项目建设部门应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。

　　发改部门对项目单位报送的项目建议书进行审批是审批流程的第一个环节。发改部门的批复文件也是项目单位向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续的前置条件。

　　因此，发改部门对项目建议书进行行政审批的行为是针对特定对象就特定事项所作出的具体行政行为。它直接决定了该项目能否进入下一个行政审批环节，系可诉的具体行政行为。

　　二、泗洪县发改局作出的《关于梅花镇小塘怀集中居住区工程项目建议书的批复》是否合法。

　　1、认定事实不清。本案梅花镇政府提交《关于审批梅花镇小塘怀集中居住区项目建议书的请示》时，该项目已经建设并投入使用。泗洪县发改局对于梅花镇政府所申请立项的投资近亿元、用地150亩的建设项目本应认真予以审核，该局办公地点与项目所在地相距不足二十公里，只要其略作调查，即可发现第三人先建设后报批的弄虚作假情况。泗洪县发改局在项目已经建成的情况下依然将其作为未建项目，对项目建议书进行审批，未能尽到勤勉审慎的审查、监管职责，导致其对已经建成的项目发放项目建议书批复文件，被诉行政行为认定事实不清。

　　2、执法目的不当。泗洪县发改局在明知本案第三人梅花镇政府此前未提交项目建议书审批申请，更未获得其批准的情况下，于受理周先生政府信息公开申请的当天又受理了梅花镇政府在项目已经建设之后补交的立项申请，并于当日对该申请作出批复。泗洪县发改局如此匆忙为梅花镇政府补办立项审批手续的目的，只能是为了帮助梅花镇政府掩盖该项目未批先建的事实。此时，梅花镇政府未批先建的违法行为尚未得到纠正和处罚，客观上导致该违法行为可能被合法化。该立项批复行为完全背离了其行政审批职权的合法目的，属于采取不正当手段审批的滥用职权行为。

　　3、违反程序正当要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)把程序正当作为依法行政的基本要求。各级行政机关应当在行政执法过程中严格遵循该规定。

　　先建设后审批属于程序倒置，泗洪县改革局作为项目行政审批机关应当绝对禁止。虽然现行的法律、法规并未要求发改部门在作出立项审批之前要听取当事人意见，但本案系不同于一般情况下的立项审批。在申报的项目已经建设并投入使用，办理立项审批将对相关利害关系人的权益产生重大影响，尤其在是周先生作为项目所在地村民已经向其申请政府信息公开的情况下，被告依然未听取利害关系人意见、未作任何调查了解即直接作出立项批复决定，该审批行为程序明显不当，违反了程序正当的要求。

　　本案被诉立项批复行为违反法定程序逆向补办行政审批手续，该立项批复依法应予撤销。否则，政府投资项目审批制度将形同虚设，有效监管的立法目的也将落空。

【攻守双方】

　　委托人：周先生

　　被告：泗洪县发展和改革局

　　第三人：泗洪县梅花镇人民政府

　　代理律师：杨强

【案情简介】

　　周先生是泗洪县梅花镇某村村民。梅花镇政府因推进“三个集中”建设的需要，2012年10月21日，梅花镇政府发布《房屋征收公告》，将其合法所有的房屋列入征收范围，并在村东建设梅花镇塘怀集中居住区。为调查核实与周先生具有利害关系的信息情况，其向泗洪县发改局申请公开塘怀集中居住区的相关信息，得知2013年10月17日泗洪县发改局向第梅花镇政府作出了洪发改审发[2013]365|号《关于梅花镇小塘怀集中居住区工程项目建议书的批复》。

　　周先生认为泗洪县发改局未尽法定审查义务，违反法定程序，在作出涉案批复的具体行政行为时，没有告知利害关系人即周先生陈述和申辩的权利，侵害其合法权益。所以周先生请求依法确认泗洪县发改局作出的批复行为违法并予以撤销。

　　本案由此引发。

【案件重点】

　　根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发[2007]64号)中明确要求，各级发展改革...等部门要切实负起责任，严格管理，强化对新开工项目事中、事后的监督检查。对于以化整为零、提供虚假材料等不正当手段取得审批、核准或备案文件的项目，发展改革等项目审批(核准、备案)部门要依法撤消该项目的审批、核准或者备案文件，并责令其停止建设”。

　　本案中，泗洪县发改局作为县级政府投资项目审批部门，对其行政审批权限范围内的政府投资项目负有严格审查和监管的职责，应当及时发现并制止辖区内未批先建、采取不正当手段报批等违法行为。然而泗洪县发改局对于梅花镇政府未批先建设的行为不但没有处罚，反而帮助其掩盖该事实，完全违背了泗洪县发改局行政审批权的合法目的。

　　最终，本案被诉的立项批复行为因违反法定程序逆向补办行政审批手续，被法院予以撤销。

【法院裁判】